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农村问题的核心是农村经济的发展，而农村经济发展的关键在于落实“科教兴农”战略，使农村经济建设真正转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。但目前我国农村教育的发展状况，特别是西部地区农村教育还很难适应时代发展的需要，必须深入研究。西部农村教育的现状、问题与思考文/刘新科一、西部农村教育的现状
（一）农村教育在全面建设小康社会中处于战略地位，西部农村教育是中国教育改革和发展的重点。农村基础教育是中国教育的主要部分，在全面建设小康社会中处于战略地位，西部农村教育更是中国教育改革和发展的重点和难点。其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育的实现程度。年全国共有小学所，其中城市、县镇、农村分别占5.56%、9.92%、和84.72%；在校学生数为人，其中城市、县镇、农村分别占13.40%.、18.00%和68.60%。全国初中学校所，其中城市、县镇、农村分别占11.93%、28.37%和59.70%，在校学生数为人，其中城市、县镇、农村分别占16.55%.34.92%和48.53%。而学校数和学生数均占全国绝大多数的农村中小学的教育经费、校舍建筑、实验仪器、电教设备和图书配备的标准，绝大多数没有达到国家规定的最低标准，且东、西部之间存在着明显差距。这说明东、西部教育方面最大的差距是教育质量上的差距，根本原因是享受教育资源的优劣不同。在有些地区和城市投入上亿甚至数亿元建设所谓“示范性学校”的同时，西部农村不少学校却在危房里上课。从教育民主化的要求来看，如果没有西部农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平原则，更谈不上教育的现代化。
（二）西部农村普及义务教育正在全面展开，并且取得了历史性进展。从年《中华人民共和国义务教育法》颁布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育。为促进西部地区普及九年义务教育，教育部、财*部于年—年在西部地区实施了历史上最大规模的“国家贫困地区义务教育工程”（以下简称“工程”）。“工程”共投入资金58.93亿元，覆盖了内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、*等9个省（自治区）的个项目县（其中，国家级贫困县个，省级贫困县个，覆盖人口万人，“工程”项目共修建和装备小学所，初中所。普及义务教育和实施“工程”极大地改变了西部地区基础教育面貌，对西部地区教育产生了非常积极的影响，重教兴学蔚然成风，办学条件明显改善，提高了义务教育普及程度。这对西部农村大面积推广先进实用技术、乡镇企业的异*突起、农村富余劳动力大量向沿海地区和城镇转移起到了积极的推动作用。
（三）农村基础教育管理体制初步形成，并对20世纪90年代以来的普及义务教育发挥了重要作用。年至年，按照中共中央《关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》的规定，西部农村教育和全国一样，实行“地方负责，分级办学，分级管理”的体制，打破了过去教育由国家统包统管的局面，明确了各级*府特别是县、乡两级*府的办学责任，在调动广大干部、群众以及社会各界的办学积极性方面，发挥了巨大作用。在这种体制下，义务教育的投入实际上是由县乡*府和农民共同承担的。教师工资由县乡*府和农民交纳的农村教育费附加负担；校舍建设、设备购置、危房改造则由农民集资、捐款解决；学校正常运转的办公费用则用于向学生收取的杂费及其他教育经费支付。这种由特殊国情所决定的“城乡分割，一国两策”的特殊做法对农村办学起了重大作用，基本解决了农村普及义务教育问题，在提高国民素质方面立下了不可磨灭的历史功勋。但却在很大程度上直接增加了农民的负担，挫伤了农民的生产积极性，不利于农村经济发展和社会稳定。
（四）西部农村教育任重道远，少数民族地区教育有待发展。截止年，全国尚有个未普及九年义务教育和未扫除青壮年文盲的县。西部农村地区就有个县尚需完成“两基”攻坚任务，约占全国攻坚任务的86%，所占国土面积万平方公里，约占全国国土面积的三分之一多，覆盖人口多万，主要分布在“老少边穷”地区。因此，国务院决定：到年，力争使西部地区九年义务教育普及率达到85%以上，青壮年文盲率降到5%以下。要完成这一任务，西部农村教育尚需抓住机遇，全力以赴，集中力量，打好“两基”攻坚战。在西部农村教育中，少数民族地区的教育更是难中之难。年全国农村人口文盲率在10%以上的10个省区，有7个在西部地区。普及九年义务教育还是初步的、低水平的、不平衡和不巩固的。这是西部农村教育所面临的严峻现实。
二、西部农村教育的问题（一）财*体制的调整影响农村教育的体制基础，西部地区县乡财*困难，教育基础薄弱。20世纪90年代中期开始实行分税制的财*体制改革，改变了中央*府与地方*府的财*收入结构，年中央财*收入与地方*府财*收入的比例改变为52：48，地方*府尤其是县乡*府的财*收入日渐困难，而教育成本由于教师工资和物价的上升而提高。西部不少省、区仅靠县乡财*已经难以承担农村教育的全部经费。许多贫困地区的县乡全部财*收入还不够发放教师工资；在农村义务教育的管理权一度下放到乡*府后，由于乡级财*中的大部分是用于支付教师工资的，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，年全国拖欠教师工资曾达到亿元。有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难，陷入了空前的危机。这是当前农村义务教育的紧迫问题。
（二）农村税费改革给现存的农村教育投资格局以重大冲击；地广人稀，生源分散，致使西部农村办学成本甚高农村税费改革取消了各种不合理收费，改为只收一种农业税。今后五年，还将逐步取消农业税。这对于减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。在税费改革中同时也取消了农村教育费附加和教育集资，大幅度减少了农村教育经费。税费改革之前的年，全国收取的农村教育费附加是34.2亿元，地方教育费附加是23.54亿元，农村教育集资为34.2亿元。在西部农村地区，教育费附加一般是用于补充教师工资不足部分的经费来源，而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由税费改革造成的经费缺口只靠地方财*是难以完全填补的。同时西部一些贫困地区农村地广人稀、生源分散，有不少不足名学生的中小学和不到10个学生的班级，致使这些地区农村师生比偏低，办学成本相对较高。
（三）城乡收入差距大，地区经济发展不平衡，使得农村办学条件艰难，人才出去多，回来少，骨干教师流失严重，合格教师短缺。西部农村教师，主要是骨干教师大量流失，城乡之间的教育差距仍在扩大。除了城乡义务教育生均教育经费和城乡义务教育生均公用经费存在较大差距外，大中城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的教职工收入差距和工作生活条件悬殊，一般县城的教师比乡村教师的收入高出三分之一甚或二分之一，造成教师逐级向上流动，中西部城市的教师向东部深圳、广州、上海、北京等大城市，县城向中心城市、乡村向县城流动的趋势，而流出的一般都是中青年骨干教师，以致形成乡村教师少、城镇教师却人满为患、非教学人员比例高的畸形现象。与此相对应，乡村迫于教学需要，又大量增加了代课教师，形成编外人员多、一般教师学历达标率较低的状况。
（四）农村教育、教学内容脱离农村实际，职业教育举步维艰，少数群众偏重眼前利益，重男轻女，缺乏推动和支持农村教育发展的动力。农村教育质量较低，教学内容脱离农村建设和农民生活实际，教育观念基本上还停留在“应试教育”和片面追求中考、高考升学率的层面上，致使相当一部分学生厌学，部分农民送子女上学的积极性有所下降；普通高中收费提高，超出部分农民的经济承受能力；高等学校收费过高，使一些西部农村贫困家庭的孩子失去继续学习的希望。职业教育师资匮乏，设备短缺，质量无法保证。定位不准、体制僵化也导致许多职业教育学校实际被办成了学历文凭教育。学制时间长、教学内容适应性差，造成职业教育投入与产出不成比例，影响了个人与社会对职业教育的需求。加之少数群众观念落后，偏重眼前利益，重男轻女，轻视以至剥夺女童上学的权利。这些因素造成西部农村地区初中辍学率大幅度提高。一般县在10%以上，有的县高达30%至50%，如任其发展，将使这些地区完成“两基”攻坚任务进一步艰难、繁重。
（五）西部农村教育急需大量的基建投资，一些少数民族地区缺乏特殊需要的教材和双语师资力量，使得这些地区面临比别的地区更多的困难今后若干年内，农村教育面临着危房改造、学校布局结构调整、初中入学高峰、加快高中阶段教育发展的四重叠加的校舍建设高峰，短期内需要大量基本建设投资，如果不能够统筹规划，合理调节教育资源，将很难完成这一巨大任务。另外，西部农村地区也是我国少数民族集中的地区，而针对各少数民族地区特殊需要的教材和双语师资力量则相对短缺，也是值得重视和研究的重要问题。形成西部农村教育问题的主要原因，客观上是由于自然地理环境因素差、经济发展滞后等，主观上则是与我们目前的教育投资体制、教师队伍状况、思想观念滞后有关。一是现行体制下各级*府间财力资源与义务教育责任不对称：中央和省级*府掌握了主要财力，但不承担义务教育的财*责任；县乡*府财力薄弱，却承担着举办义务教育的筹资重任。二是公共财*投入不足，经费主渠道得不到保证。*府教育支出中，基础教育与高等教育的比例明显向高等教育倾斜，薄弱的省级财*又难于支撑规模庞大的高等教育，同时影响到义务教育的投入。三是义务教育财*分担主体的重心过低；义务教育经费来源不稳定，随意性大；学生杂费常被抵项支付，义务教育经费错位使用严重。四是缺乏一支数量充足、质量优良、相对稳定的教师队伍。五是教育观念滞后，一些地方领导和教育行*部门在发展教育上还一定程度地存在着重数量、轻质量，重硬件、轻软件，重形象、轻实效等思想影响。农村教育为当地经济和社会发展服务、培养高素质劳动力的观念尚未确立。
三、发展西部农村教育的几点思考（一）树立并落实以人为本的科学的教育发展观，努力办好让人民满意的教育。
我国西部地区，尤其是农村地区发展滞后，一个重要的因素就是西部教育的相对滞后与人才资源的匮乏。因此，西部人要转变观念，树立并落实以人为本的科学的教育发展观，在国家重视的同时，自身应摆正教育的位置，进一步提高对教育在现代化中的基础性、先导性、全局性地位的认识，促使农村城乡教育全面、协调、可持续发展，切实保障人民群众及其子女接受良好教育的权益，使每个农村青少年及公民都能得到全面、和谐、健康的发展，人尽其才，才为国所用。不能把发展的重点仅仅停留在自然资源的开发利用上，而应放在开发人力资源、发挥人才作用上；自觉克服重经济效益轻社会效益、重眼前轻长远的错误观念，促使教育与经济社会协调发展。更不能把发展教育视为“短期难以出*绩”的“软任务”，而应把发展教育当作实施西部开发战略“重中之重”的首要工作来抓。组织人事部门应加大对干部兴办教育的考核力度，促使各级干部把部分人力、财力投资于教育，努力完成国务院提出的“到年底，力争使西部地区普及九年义务教育人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲率下降到5%以下”的攻坚任务，进而为年全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量打好基础。
（二）确立义务教育国家办的观念，建立规范的义务教育。
在财*转移支付制度方面，中央和省级*府应承担更大的财*责任。尤其要建立教师工资由中央、省、县三级*府分担的机制，加大中央财*的转移支付力度。这是因为，国家既然取消了农村教育费附加和农民教育集资等不合理的收费项目，那么首先就应该保证这笔庞大的开支有“出处”。按照公共财*的原则，中央*府财*收入的支出应该考虑全体国民的利益，不应该“农村义务教育农民办”，而应该“义务教育国家办”，否则还叫什么义务教育呢？在具体的实施上，可分步实施，逐步推广，可先在部分西部地区实施免费义务教育试点。试点可考虑在西部地区和边远贫困地区进行；在免费的项目上，可先减免杂费，第二步减免书本费和提供生活补助费。而要做到这关键的第一步，我国财*还是负担得起的。例如年全国财*收入亿元，较上年增收14.7%，而近年全国义务教育每年的杂费总收入不超过亿元，这在全国财*收入中不过是九牛一毛。多亿元的杂费由各级财*分摊后，我国就可以基本上实现对所有学生实行免费义务教育。
（三）落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，加大投入，完善保障机制农村基础教育管理在实行地方*府负责、分级管理、以县为主的体制时，还应区别经济发达程度不同的地区，对西部各省、县的人均财*进行定量分析，划出义务教育投入以县为主、以省为主、以国家为主三个层次。同时注意发挥乡级*府对于农村基础教育的支持作用，以扩大农村教育的投入，并且建立和完善教育资金相对独立的运行机制，克服教育经费被挤占、截留、挪用的现象。借鉴国外把学校教育经费与教育行*经费分开的做法，建立合理的教育经费管理机制，把教育经费真正落实到各级学校，从而确保农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学校舍的维护、改造和建设，确保维持学校正常运转的基本支出需要。在积极发展公办教育的同时，还要鼓励和吸引社会力量参与农村办学，大力开发民间教育资源。开放和引进中外合作办学。农村高中阶段教育和幼儿教育，应以*府投入为主，多渠道筹措资金，努力形成公办学校、民办学校和中外合作办学共同发展的多元办学格局。
（四）统筹规划西部农村学校危房改造、布局结构调整和新校舍扩建，千方百计改善学校的办学条件要在规划布局、结构调整的基础上，进行学校危房改造和新校舍建设，同时对于生源高峰期的校舍要尽可能利用已有的各种资源，避免盲目建设，资源浪费，比如在人口稀少的老少边穷地区，一些生源较少的乡镇可由一两个甚或两三个乡镇合办一所寄宿制初中，不必每乡办初中，以利于进一步调整、优化中小学布局结构。在师资队伍建设方面，应加强农村中小学编制管理，大力精简非教学人员，分流城镇富余教师，逐步辞退代课教师，充实师范院校毕业的学生，进而优化教师队伍，形成合理的师生比例，提高办学规模和效益。
（五）积极推进农村中小学教师队伍建设，全面提高教师和校长素质首先应采取特殊措施，遏制农村教师外流的势头。对长期献身西部农村教育的教师，应在工资、福利、*治待遇上给以优惠。教师职称晋升、优秀教师聘选、校长选拔任用，均必须有相应年限的乡村学校教育的实践。加强思想*治教育，增强教育工作者强烈的使命感和责任感，积极引导和鼓励教师及其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教，并通过各种途径，提高农村教师队伍的整体素质，提高有限教育资源的利用效率，建立健全同社会主义市场经济体制相适应的能进能出、富有活力的教师管理制度。严格掌握校长任职条件，积极推行校长聘任制，建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。采取有效*策措施，吸引优秀人才到西部任教。通过定向招生等方式培养乡村教师，以解决西部“老少边穷”地区乡村学校缺少合格教师和骨干教师不稳定的问题。
（六）实施农村中小学现代远程教育工程，加快教育信息化建设这是弥补农村教育资源不足的矛盾、达到城乡优质教育资源共享的重要举措。按照教育部“总体规划、先行试点、重点突破、分步实施”的原则，在今后五年时间内，农村初中将基本配备计算机教室。农村小学基本配备数字电视教学收视系统，农村小学教学点配备教学光盘播放设备和光盘资源，并初步建立远程教育系统运行管理和经费保障机制。在这当中，特别要利用远程教育网络进行教师培训，提高教师的业务水平和整体素质。当前尤其要抓好适应农村基础教育课程改革需要的培训工作，使农村中小学在实现国家规定的基础教育基本要求时，能够紧密联系农村实际，突出农村特色。
（七）建立和健全助学制度，扶持农村家庭经济困难的学生接受义务教育要激励广大教育工作者怀着对西部“老少边穷”地区群众的深厚感情，提高教学质量。要采取有力措施，解决农村教育中的特殊问题，建立农村家庭贫困学生的资助制度，逐步扩大免费发放教科书的范围，逐步免除杂费，为寄宿学生提供必要的生活补助；通过给学校划拨少量土地或提供劳动实践场所，帮助学生勤工俭学并改善生活，确保义务教育阶段学生不因经济困难而失去学习机会；降低初中生的辍学率，实现教育机会的公平，动员和资助贫困家庭农民子女入学；做好少数民族地区教师培训、教材编写和教学资源的开发工作。
（八）推进“农科教结合”和“三教统筹”的农村教育综合改革，进一步建立和完善农业、科技、教育等部门的合作机制有效统筹基础教育、职业教育和成人教育的资源，构建相互沟通、协调发展的农村教育培训网络和科技推广网络，彻底转变鄙薄职业教育的传统观念，使农村职业教育健康发展。继续开展“绿色证书”教育，在农村初、高中适当增加职业教育内容，以充分发挥教育促进农村经济、社会发展的作用，为农业增效、农民增收、推动西部农村脱贫致富、富余劳动力向二、三产业转移服务，实现农村教育与农村经济、社会发展的良性循环。
参考文献：
〔1〕中国教育统计年鉴年，北京：人民教育出版社。〔2〕温家宝总理在全国农村教育工作会议上的讲话〔M〕《求是》。4.
作者简介
刘新科，生于年，扶风县天度镇章村人。陕西师范大学教授、博士生导师。
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